9月18日，江苏省住房和城乡建设厅发布《江苏省“十五五”城市更新专项规划》，提出未来5年改造城镇老旧小区1500个、培育建设完整社区1000个。此前“十四五”期间，江苏已累计改造老旧小区6470个，惠及居民超700万人。从试点到全面实施，江苏如何设计城市更新的政策、资金与运营路径？这些做法对正在推进城市更新的四川有何借鉴意义？

一、从“试点先行”到“全面实施”：江苏城市更新进入系统性阶段

2026 年 9 月 18 日，江苏省住房和城乡建设厅召开新闻发布会，解读《江苏省“十五五”城市更新专项规划》。这份文件的核心不是方向宣示，而是指标分配。改造城镇老旧小区 1500 个、培育建设完整社区 1000 个、实施电梯更新 4 万台——每一个数字背后都对应着资金盘子与责任主体。本刊关注的是：这些指标如何被组织进一个可执行、可验收的体系。

理解“十五五”指标的份量，需要回到“十四五”的完成度上。公开数据给出了一条清晰的存量改造轨迹：累计开工改造城镇老旧小区 6470 个，惠及居民超 700 万人；新建或改建口袋公园 1800 余个，新增城市绿道 3600 余公里；完成各类管道建设改造 3.9 万公里；新增公共停车泊位超 67 万个、共享停车泊位超 30 万个。五年间完成 6470 个小区的开工改造，意味着江苏在老旧小区这一单项上已经跑完了一个完整周期。这段时期的特征是大规模、铺开式推进，解决的是“有没有”的问题。

真正改变江苏城市更新坐标系的，是中央财政的入场。南京、苏州、无锡先后入选中央财政支持实施城市更新行动城市。三座城市分批次进入国家级试点名单，带来的是资金机制的明确化与考核口径的统一化。试点阶段的价值在于验证：哪些项目能形成可复制的投融资结构，哪些改造内容能产生可持续的运营收益，哪些做法在市级财政框架内可以长期成立。试点结束的信号，不是项目停止，而是规则成型。

全省城市更新从“试点先行”转向“全面实施”。

“全面实施”是一句容易被误读的表述。它不意味着每个城市都做同样的事，而是意味着省级层面开始用一套统一的任务框架来约束和引导不同能级的城市。《专项规划》给出的答案是“6+14”总体任务框架：推动人居环境品质提升、激活产业空间发展动能等 6 个方面，涉及民生、发展、安全韧性等 14 项重点工程。框架的功能在于分类。民生类工程对应的是公共财政的刚性支出逻辑，发展类工程对应的是市场化运作的空间收益逻辑，安全韧性类工程对应的是底线责任与工程投入逻辑。三类逻辑混在一起做，是过去几年的常见问题；分开管理，是这份规划在结构上的一个判断。

再看“十五五”的核心指标。1500 个老旧小区改造，对比“十四五”的 6470 个，数量明显收缩。这不是减速，而是转向。大规模铺开的阶段已经过去，剩余的老旧小区改造难度更高、产权更复杂、单位成本更大。数量下调的同时，单项目的改造深度在增加。1000 个完整社区的培育建设，则是从“改房子”跳到“改社区”的明确信号。完整社区要求的不是外立面翻新，而是公共服务、商业配套、交通接驳、公共空间的系统补缺。4 万台电梯更新指标，涉及既有多层住宅加装与住宅老旧电梯更换两类场景，前者考验居民协商机制，后者考验物业专项维修资金的使用效率。这三个指标放在一起看，江苏“十五五”的更新重心已经从工程建设转向运营机制的设计与测试。

二、从“老房子”到“好房子”：江苏如何设计城市更新的资金与运营路径

“老房子”变成“好房子”，不是修辞转换，是一套资金与运营机制的重新设计。江苏在“十五五”期间继续推进城镇老旧小区改造，将改造规模定在 1500 个。这个数字较“十四五”累计开工改造的 6470 个明显收缩，意味着政策重心从铺量转向做深。改造后的“好房子”要能持续运营，“十五五”的核心动作是把更新从工程建设推进到社区治理层面。

完整社区是这套逻辑的落点。江苏计划培育建设 1000 个完整社区，方法路径已经写入《江苏省“十五五”城市更新专项规划》：开展城市社区专项体检，盘活社区存量资源和低效闲置空间，统筹推进一刻钟便民生活圈和社区嵌入式服务设施建设。这句话拆开看，每一步都是运营前置的动作。专项体检回答“短板在哪”，存量盘活回答“空间从哪来”，嵌入式服务回答“功能怎么落”。与此配套的量化指标包括新改建群众身边球类运动场地超 2000 片、改造提升 200 个农贸市场、100 个人防工程。农贸市场和人防工程同时出现在清单里，说明社区更新的资源池不限于住宅本体，地下空间和民生商业设施都被纳入盘活视野。2026—2028 年新增公共停车泊位 6 万个、共享停车泊位 2 万个，则是给完整社区的交通承载力做补位。

青年社区的四类划分体现了人群细分逻辑。《专项规划》提出紧扣青年需求，打造“最懂年轻人”的青年社区，包括 OPC 青年社区、高校院所及周边青年社区、城市核心区青年社区、园区型青年社区四类。这四类不以行政区划为边界，而以青年聚集的场所类型为锚点：创业孵化空间、高校周边、核心商圈、产业园区。每一类的更新标的和运营主体天然不同，OPC 青年社区绑定创业服务链条，园区型青年社区依托企业需求，高校院所型则依赖校地协同。这种分类方式把“青年友好”从一个口号拆成了可分工实施的四条产品线。

低效空间盘活走的是市场化路线。老旧商业步行街和商业街区将发展首店经济、首发经济，南京军人俱乐部及中山北路 101 号大院、无锡火车站及周边等老旧街区列入更新改造名单。老旧厂区一端则支持市场化运作盘活，植入创新创意产业，实施南京金陵船厂、无锡华光锅炉厂等更新改造。两类空间、两套打法：街区靠消费品牌的首发效应拉动客流，厂区靠产业内容替换完成价值重估。前者需要运营方有品牌导入能力，后者考验改造主体对创新创意产业的招商眼光。江苏把这两类项目写进同一条任务线，显示其对低效空间更新的理解已经超越了“拆改留”的阶段，进入“谁运营、运营什么”的兑现期。

三、分歧与争议：尚待观察的运营细节与潜在风险

2026年9月18日发布的《江苏省“十五五”城市更新专项规划》是一份数据密集、目标明确的行动文件。改造城镇老旧小区1500个、培育建设完整社区1000个、加装和更新电梯4万台、改造危旧房1万套、推进420个城中村改造——这些数字勾勒出一幅清晰的工程图景。但工程图景的清晰，并不等于运营逻辑的清晰。通读江苏省住房和城乡建设厅在发布会上的介绍，素材未涉及不同做法或观点，没有呈现方案之间的比较、取舍或争议。分歧点尚待观察。

观察点之一在青年社区。规划提出打造“最懂年轻人”的青年社区，列出OPC青年社区、高校院所及周边青年社区、城市核心区青年社区、园区型青年社区四类。四类社区的空间载体不同，面向人群的密度与流动性也不同，但规划未披露任何一类的运营模式和盈利机制。城市更新项目最难的不是建，是养。一个社区建好后，谁来运营、靠什么收入覆盖维护成本、如何持续吸引目标人群，这些问题没有在发布会上获得回答。“最懂年轻人”是一个品牌表述，也是一个风险敞口：当年轻人群体的消费习惯和居住偏好以两三年为周期变化时，固定空间里的运营方如何跟上节奏，如何实现“最懂年轻人”与可持续运营的平衡，目前没有答案。

观察点之二在老旧厂区的市场化盘活。规划明确支持老旧厂区“市场化运作盘活”，点名南京金陵船厂、无锡华光锅炉厂等项目，植入创新创意产业。市场化运作意味着引入社会资本，社会资本要求回报。老旧厂区往往位于城市核心地段或滨水区域，土地价值高，改造后的租金溢价可观。但厂区所在的社区、原有产业工人群体、以及城市公众对公共空间的需求，并不会自动写进商业模型。规划没有说明这类项目中的公共利益如何量化、如何约束，也没有给出防止过度商业化的机制设计。当金陵船厂这样的滨水工业地块进入市场盘活程序后，公共岸线是否继续向市民开放，开放的比例是多少，由谁监督，这些问题在2026年9月19日《南京日报》的报道中找不到对应条款。

观察点之三在完整社区的资金逻辑。规划提出培育建设1000个完整社区，方法路径是“开展城市社区专项体检，盘活社区存量资源和低效闲置空间”。这句话的运动方向是清楚的：先体检，再盘活，后建设。但中间缺了两环。其一，体检报告如何转化为项目清单。一个社区的体检结果可能显示养老服务设施缺、停车位不够、口袋公园没有，这三项需求的优先级由谁排序，排序依据是什么，规划没有展开。其二，盘活存量资源的收益能否覆盖建设投入。社区里的低效闲置空间，有些是产权清晰的物业，有些是权属复杂的边角地。产权清晰的容易盘活，权属复杂的连确权都耗时两三年。1000个完整社区的建设目标挂在墙上，资金从何而来，是财政拨付、专项债、还是靠盘活收益自平衡，江苏省住房和城乡建设厅副厅长金文在发布会上的介绍里没有给出分项数字。

这三处观察点指向同一个结构性问题：这份专项规划在“建什么”上交代得具体，在“怎么持续运营”上留有空白。城市更新从试点转向全面实施后，建设期的热闹终会退去，运营期的安静才是真正的考验。

四、对四川的启示：从江苏经验看城市更新的系统性与精细化

江苏“十五五”城市更新专项规划的底色不是扩张，是盘活。1500个老旧小区改造、1000个完整社区培育、4万台电梯加装及更新，三组数字共同指向一个判断：城市更新的主战场已经转入存量空间的效率重构。对四川而言，这组数据的启发不在规模本身，而在指标设计的方式。江苏把“改什么”拆成了可考核的民生刻度，电梯台数、社区个数、停车泊位数量，每一项都对应具体的资金路径和责任主体。四川城市更新若停留在片区策划和项目包装层面，缺少这种“到台到个”的指标约束，财政资金和社会资本都难以形成稳定预期。成都、绵阳、宜宾的老旧小区基数庞大，恰恰需要先把底数转化为可追踪的年度更新清单，而不是一批模糊的示范工程。

完整社区的培育逻辑，值得四川在两项既有工作中找到接口。江苏提出开展城市社区专项体检，盘活低效闲置空间，统筹推进一刻钟便民生活圈和社区嵌入式服务设施建设，这套打法把“社区更新”从风貌整治拉回到功能补缺。四川部分城市已在推进社区综合体建设，但“体检—盘活—嵌入”的链条并不完整，大量社区闲置用房、桥下空间、机关附属用地的产权关系复杂，没有专项体检的刚性约束，很难进入更新盘子。江苏的做法提示四川，完整社区的前提是摸清“缺什么”，而不是先决定“建什么”。这种顺序不可颠倒。

青年社区的四类划分，是江苏规划中最有辨识度的产业信号。OPC青年社区、高校院所及周边青年社区、城市核心区青年社区、园区型青年社区，四类形态对应四种不同的空间逻辑和运营主体。本刊对成都OPC社区商业模式的既有分析显示，成都已具备在产业园区型和链主企业型社区上发力的政策基础，2026年成都发布的打造人工智能OPC创新发展新高地行动计划给出了运营补助和认定激励的明确额度。江苏的“最懂年轻人”表述不能简单复制，但四类划分的启示在于：青年社区的选址必须绑定创新策源地或产业集聚区，脱离产业逻辑的青年社区最终只会变成长租公寓的变体。四川在成都科学城、绵阳科技城等区域，有条件把青年社区与产业链上下游的职住需求做更紧的耦合，而非在中心城区空泛地贴“年轻化”标签。

低效楼宇和厂区的更新方向，江苏给出了两条清晰线索。老旧商业街区发展首店经济和首发经济，老旧厂区植入创新创意产业，二者都拒绝把更新做成简单翻新。江苏点名南京金陵船厂、无锡华光锅炉厂等具体项目，说明省级规划已经下沉到项目颗粒度。四川在成都东郊记忆等工业遗存改造上已有案例，但多数地级市的低效厂区仍停留在“文化街区+餐饮”的单一模板。江苏的启发在于，厂区更新的产业植入必须与城市主导产业挂钩，首店经济的引入必须评估品牌的首发意愿和消费承载力，两者都依赖招商前置，而非建成后再找内容。

安全韧性的指标，最容易被低估，也最该被四川优先借鉴。江苏“十五五”期间实施城市危旧房改造1万套，每年开展2000个以上居民小区消防快速处置队及消防设施建设，有序推动420个城中村改造，一村一策选择改造方式。这套安排把安全底线工程量化到了年度执行层面。四川老旧小区中大量存在消防通道堵塞、管网老化、自建房安全隐患等问题，城中村改造同样面临资金平衡困难。江苏的“一村一策”不是放任地方自由裁量，而是在改造方式上给足弹性，在数量目标上保持刚性。四川推动城中村改造，需要类似的年度化、可核查的安全指标，而不是把安全改造笼统地打包进综合整治项目里。江苏经验的核心提醒是：城市更新的系统性，不是规划文本的章节完整，而是指标、资金、时序与责任主体之间的咬合精度。四川要学的，正是这套精度。